夕阳红公寓非法集资28亿爆雷，区民政局长等三人被诉滥用职权案重审开庭

问责民政局

8月1日的庭审中，卢雅琴的辩护人之一是其丈夫张沐兴。

2022年3月17日清早，时任衡阳市雁峰区委常委、宣传部长的卢雅琴在办公室被带走。

此时离夕阳红爆雷已经两年多，时为雁峰区副区长的卢雅琴，还是“11.25”专案夕阳红公寓信访事项处置领导小组成员，多次调度相关工作，后她又再获提拔。

澎湃新闻此前报道，夕阳红公寓系衡阳本地人李新辉于2005年在雁峰区岳屏镇文昌村创办的民办非企业单位。随着十多年的发展，该公寓很快成为湘南地区最大的民营养老机构，是衡阳当地养老的“明星”企业，许多衡阳市内党政机关退休干部或公务员家属，均选择入住或投资夕阳红公寓。作为当地养老的“金子招牌”，多位衡阳市、湖南省民政厅领导，甚至民政部相关负责人均到夕阳红公寓进行过调研。

从衡阳市区蔡伦大道通往夕阳红公寓的入口

但2019年11月，夕阳红公寓资金链断裂，虚幻一场的“庞氏骗局”终于浮现真实面目。

衡阳中院判决认定，自2005年创办时起至2019年11月爆雷，李新辉伙同其妻全君等人以夕阳红公寓的名义，通过召开推介会，在菜场、超市、广场等公共场所散发传单宣传等方式，以老年人群体为主要目标，用到夕阳红公寓养老、投资等为幌，并诱以高利或高额回报，吸引公众签订“入住合同”，收取“入住保证金”，从而变相吸收公众存款，非法集资人民币28亿余元。经司法鉴定，至鉴定时止，李新辉、全君等人非法集资已造成夕阳红公寓无法退回的本金计人民币8.75亿余元。

28亿元的资金大盘轰然崩塌，近八千名老人承受着8亿元的“窟窿”。一场问责风暴随之在当地刮起。据澎湃新闻此前报道，时任雁峰区分管民政的副区长刘浪涛、洪流，时任雁峰区金融办主任谢树黎，时任衡阳市民政局社会福利和慈善事业促进科科长凌剑扉等，因夕阳红案职位被调整或受影响。

而雁峰区民政局成为风暴之眼，包括曾任局长卢雅琴在内的4人被追刑责。2015年11月至2019年5月期间任雁峰区民政局局长的卢雅琴被留置，时任雁峰区民政局主管福慈股的副局长李湘蓉、时任雁峰区民政局民间组织服务中心（2019年由民间组织管理局更名）主任王润生也被留置。期间，雁峰区民政局福慈股（后为养老股）股长邓桂兰先被留置，后以玩忽职守罪被判三缓三。

蒸湘区人民检察院公诉称，雁峰区民政局是夕阳红公寓的行业主管部门，卢雅琴、李湘蓉、王润生明知夕阳红公寓存在非法集资行为，不依法正确履行行业主管及自身职责，在雁峰区政府及区处非办等部门多次要求雁峰区民政局对夕阳红公寓涉嫌非法集资行为进行调查、处置的情况下，仍违反法律法规及相关制度规定，徇私舞弊，对夕阳红公寓的非法集资行为不予定性、处置、上报，致使李新辉等人持续以夕阳红公寓名义进行非法集资。经鉴定，2015年11月至2019年11月，夕阳红公寓非法集资15.38亿余元，造成经济损失1.85亿余元。

原一审法院认定三人因滥用职权罪均判处5年有期徒刑，李湘蓉还被认定受贿71万元，构成受贿罪，两罪合并执行有期徒刑7年。

三人不服上诉，衡阳中院随后发回蒸湘区法院重新审理。

“不予定性、处置、上报”之控

8月1日上午8点45分，李湘蓉、卢雅琴和王润生被逐一带上法庭。李湘蓉批着头发、戴着眼镜，卢雅琴只简单扎着马尾，王润生白发丛生。

卢雅琴在雁峰区民政局工作三年多，此前在街道和区计生局工作。李湘蓉和王润生则属于“老民政”。李湘蓉1989年参加工作，2006年3月任雁峰区民政局党组成员、纪检组长，2009年1月任雁峰区民政局二级主任科员。王润生1986年参加工作，2009年7月任民间组织管理局（后改名为民间组织服务中心）局长，后一直负责这块工作。

雁峰区民间组织服务中心

重审开庭，指控三人“对于夕阳红公寓非法集资行为不予定性、处置、上报”的证据，逐一出示。

2017年4月21日，雁峰区金融办接到夕阳红老年公寓涉嫌非法集资线索，雁峰区处非办给区政府发函要求核查，雁峰区区民政局未引起重视，也未进行认真核查。

2018年9月10日、2019年5月6日，雁峰区处非办给雁峰区民政局发督办函，后者两次均作出未发现夕阳红公寓非法集资问题《情况汇报》。

同时，2018年7月、2019年6月，雁峰区民政局在开展防范和处置非法集资“大宣传、大排查和大化解”排查情况统计表中，对辖区内包括夕阳红公寓在内的8家养老机构排查问题填“无”。

此外，被告人王润生明知夕阳红公寓涉嫌非法集资，不符合年检合格条件，在每年的年检终审中违规认定夕阳红公寓年检合格。

在法庭上，对于上述证据，三名被告人并未反驳。

卢雅琴辩称，关于夕阳红的相关表格和年检给金融办回复等上报材料，都没有走签批程序。排查非法集资的表格报送时间，正是她在党校全脱产学习期间，根本未经她审查签字同意。三次给金融办的回复，都是主管养老工作的李湘蓉在负责。任职期间，就夕阳红问题，她多次安排李湘蓉和王润生带队调查并如实反映，但在她不知情的情况下，二人按照自己的想法，自行拿印有民政局抬头纸的文件打印给金融办。至于年检的初审、终审意见，她也没有签批过。

法庭上，在问到为何让夕阳红通过年检，王润生说，夕阳红每年的财务都是衡阳市民政局聘请第三方会计事务所审查和出示报告，审查都是通过的。年检的盖章等具体工作是由其下属周盛办理的。

周盛系夕阳红公寓院长周玲的亲弟弟。周玲是夕阳红实控人李新辉的情人，并为其生有一女。周盛和周玲的父亲周成生，是夕阳红孝德天下的股东。周成生还是前雁峰区民政局局长周成生的家族兄弟，夕阳红公寓正是在周成生手上创办的。周盛2009年12月退伍后被安置到雁峰区民政局，2016年到民间组织管理服务中心。

在原审判决中，周盛作证称，他曾多次和王润生、李湘蓉一起到夕阳红公寓检查工作，2018年、2019年对夕阳红公寓非法集资的核查，带队领导和他均未深入开展工作，而是流于形式、走过场。案发后，周盛仍在雁峰区民政局工作，至今仍担任办公室主任。而与周盛同级别、李湘蓉的下属邓桂兰，则被以玩忽职守罪判处有期徒刑三年缓刑三年。

王润生的亲外甥女李建红也先后担任夕阳红公寓副院长、院长。法庭上，王润生承认与李建红的甥舅关系，但表示，李建红是与周玲关系要好而进入夕阳红工作，与他无关。

卢雅琴不认为自己对上述指控负有直接责任，但承认自己作为局长，对自己安排的工作没有追踪，对下属管理没有到位，负有间接的领导责任。“我的过失是没有督促下属积极履职，更不知下属与夕阳红有千丝万缕的利益和亲属关系，导致工作失察失职，没有尽到领导责任。”

检方指控三人均存在收受好处的情形，2016年至2019年，卢雅琴收院长周玲以拜节等给予的2万元。2014年至2019年，李湘蓉收周玲7200元。2019年至2019年，王润生收周玲、李建红以拜节的名义给予的3700元及价值500元的黄色芙蓉王香烟。

检方称，三人帮助夕阳红公寓多次违规领取国家财政补助资金，造成国家损失321.12万元。三人的行为还构成滥用职权罪的加重情节，徇私舞弊。

此外，检方单独指控李湘蓉在2015年至2019年先后8次收受李新辉安排周玲送的71万元，因而构成受贿罪。不过，对该受贿指控李湘蓉当庭否认。

卢雅琴也否认自己收过周玲2万元，她表示，仅收陈琼自称旅游纪念品的小包包和化妆品，且回赠了化妆品和香水。陈琼是其在计生局时的同事，是周年生的妻子，也是周玲的婶婶。

卢雅琴还当庭表示，在从留置场所出来时，她和周玲同时被羁押在衡阳市女子看守所209监室。当时她还质问周玲，为什么要说给她送钱。“周玲泪流满面，给我讲了很多，包括给李新辉生了个孩子这些事。”

卢雅琴还称，“我的工作环境极为复杂，在民政局任职三年多时间里，处在被已经长期构成的关系网架空的状态。”

公寓内如今仍住着几十位老人

“职权”之辩

在李新辉织就的关系网之外，庭审的一个重要焦点是，雁峰区民政局对于夕阳红公寓非法集资行为不予定性、处置、上报，是否构成滥用职权。

法庭上三名被告人对指控事实基本无异议，但其行为“致使李新辉等人持续以夕阳红公寓名义进行非法集资”的后果，辩方并不认可。

辩方出示的证据显示，夕阳红公寓从开业伊始就非法集资，雁峰区民政局在2007年、2009年就向上作出过夕阳红涉嫌非法集资的情况汇报，但并未影响夕阳红继续非法集资。2011年5月，雁峰区民政局建议区政府成立调查小组，对夕阳红公寓财务介入调查，但同年8月，雁峰区政府向衡阳市政府打非办汇报称，“无确切依据证实，因此无法鉴定其有集资嫌疑。”

反而，2011年10月17日，雁峰区民政局向夕阳红公寓下发的一份收取预定房费的监管意见中，明确指出了其“庞氏骗局”的隐忧。2012年6月，一起由湖南都市频道曝光的夕阳红老年公寓入住老人全身长褥疮事件，再次将夕阳红的非法集资问题推到台面。但夕阳红仍然平安过关。

2015年4月13日，衡阳市民政局给夕阳红公寓（又名岳屏敬老院）颁发了《养老机构设立许可证》。据原审查明，在取得养老机构设立许可证一个月后，2015年五六月间，夕阳红公寓已不能兑付“保证金”的本息。

“卢雅琴对夕阳红公寓非法集资的行为进行定性、处置、上报，夕阳红公寓就会停止持续进行非法集资、就不会发生本案了吗？如果这样，区民政局不是早在十年前就已经定性并上报了吗？为什么夕阳红公寓还是照常非法集资十多年？”卢雅琴的辩护人说。

卢雅琴本人也辩称，从上述证据可以看出，夕阳红公寓的处置不是在区民政甚至雁峰区政府可以做主的事情，“一个区民政局长，能够阻止政府花了大力培育投入的招商引资项目夕阳红吗？”

此外，她还称，“我在任职之前，夕阳红就在非法集资，其非法集资不是在我任职期间启动，也不是在我任职期间爆雷，为何只追究我任职时段的责任？”

对此，公诉人回应，雁峰区民政局作为夕阳红公寓的行业业务主管部门和登记管理部门，其对夕阳红公寓的非法集资风险调查意见直接影响到了政府金融办、打非办等机关单位的后续决策，是非常关键和基础的调查及参考。三人的组织行为包含了发生危害后果的高度风险，该行为与结果之间具有刑法意义上的因果关系。

“即使存在多因一果的情况，公诉人认为也不影响三人构成滥用职权罪，只是在具体量刑时请法庭酌情予以考虑。”出庭公诉人回应。

辩方则继续指出，认定三人滥用职权，首先是其存在相应“职权”。《衡阳市人民政府职能转变和机构改革方案》（衡发〔2015〕4号），非法集资的牵头查处责任明确归属市金融办及公安机关，民政局仅负配合职责。三人任职期间适用的是2013年的《养老机构管理办法》，该法没有规定民政部门对养老机构非法集资的防范、监测和预警防范责任，没有授权查处养老机构在社会上实施其他涉嫌犯罪的行为。2020年11月1日新修改的《养老机构管理办法》的第四十条才规定，“民政部门应当加强对养老机构非法集资的防范、监测和预警工作，发现养老机构涉嫌非法集资的，按照有关规定及时移交相关部门。”

在自我辩解中，卢雅琴当庭陈述，“李新辉借养老和公寓的名义，挂羊头、卖狗肉，偷梁换柱进行经济诈骗，吸收的资金并没有在夕阳红的账户上，而是投到李新辉其他的企业和项目上。公寓外的经济问题不是区级民政的责任范围。从‘三定方案’（政府机构定机构、定职能、定编制）来看，应该是金融和公安部门调度并查处的案子，并非一定要只有对公寓又监管职责的民政部门去处理，行政处理和刑事查处可以同时进行。另外，金融办也是走形式的督办，并没有向区民政移交群众反映的具体情况与联系方式，而区民政只能到公寓内了解情况，无法向整个社会面去了解情况。刑法第176条和192条并没有规定行政程序前置。”

雁峰区政府大楼内的雁峰区民政局

政策的宽与严

那么，谁该对持续14年、涉案28亿的非法集资案负责？

在法庭上，卢雅琴自辩称，“在我任职期间（2015年11月～2019年5月），正是大力促进社会力量逐步成为发展养老服务业主体的政策放宽期。放与管的尺度难以把握，才造成全国各地养老机构接二连三的暴雷，把政策的宽松之失皆归结为我的管理职责是不合理的。”

证据显示，夕阳红公寓爆雷前半年的2019年6月，衡阳市人民政府发给民政部、财政部的《关于将我市列入全国第四批居家和社区养老服务改革试点城市的函》中，还将夕阳红公寓旗下的孝德天下集团作为“旅居、度假候鸟式养老服务项目”的典型。

夕阳红公寓大门

《雁峰区“11.25”专案处置工作情况汇报》显示，夕阳红公寓还曾获得政府63.4亩划拨用地。

实际上，这一时期以养老为名义的非法集资犯罪已达到高峰。

据新华社报道，2015年全国非法集资发案达到历年最高峰值。之后，各地养老公寓爆雷频频。湖南省公安厅曾通报，2018年湖南全省养老领域非法集资案45起，涉案金额35亿。据不完全统计，湖南全省涉及养老领域非公企业有327家，其中有37家企业涉嫌非法集资，犯罪的风险等级极高。

2015年10月19日，国务院出台《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》，要求各省、部委及各直属机关对非法集资监测到位、预警及时、防范得力，一旦发现苗头要及早引导、规范、处置。

2016年7月26日，湖南省人民政府出台《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的实施意见》（湘政发【2016】15号），强化属地管理。各市州、县市区人民政府对本行政区域防范和处置非法集资工作负总责，承担第一责任人的责任。落实部门监管职责。坚持”谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”和”管行业必须管风险”的原则，切实加强各行业领域风险排查、监测预警和集中整治。

但在法庭上，辩护人张沐兴称，这些重要文件根本没有发到作为区民政局，卢雅琴任职期间的收文记录里没有这些文件，案卷中的这些重要证据大多是从网上下载。

对于夕阳红公寓的非法集资，卢雅琴并非没有嗅到一丝异样。

2017年5月25日，夕阳红公寓在雁峰区民政局进行3年一度的民办非企业登记，卢雅琴注意到该公寓的正式名称为“衡阳市雁峰区岳屏敬老院”。27日，雁峰区民政局民间组织管理局向夕阳红公寓下达“关于停止使用‘岳屏敬老院’名称的通知”。通知引用2007年雁峰区民政局《关于立即停止‘岳屏敬老院（夕阳红）老年公寓’向社会融资行为的通知》的文件作为依据。在法庭上，卢雅琴称，“李新辉得知我要撤销岳屏敬老院名称后，去找了分管民政的副区长，该副区长把我叫到他办公室，我当着李新辉的面，表明了我要撤销的态度。为此，李新辉对我拍桌子、砸杯子，对我发脾气，对我人身攻击。其他办公室都有听到他对我的辱骂。”

相关证据材料显示，后续李新辉仍然用岳屏敬老院名称对外集资，雁峰区民政局没有对其进行处理，上述“通知”等于没有效用。

在法庭上，卢雅琴还称，其多次与区金融办主任周慧君、谢树黎沟通不成，发生争执，建议请金融办牵头相关部门一同去夕阳红检查未果，后又向区政府分管金融副区长汇报，提出区政府召集相关部门组成联合调查组的请求，“可副区长的一句‘我知道了’，就没下文。”

在最后陈述环节，卢雅琴还提到，李新辉非法集资以来，除了聘用临退休的领导干部在夕阳红任职高管，还不断向社会各界特别是关键部门的领导渗透关系。作为夕阳红“11.25”专案组成员，她还知晓，“夕阳红参与集资的人有一半是全市领导干部或公职人员的亲属等等，他们中大多数在夕阳红获高额回报。”

作为辩护人，张沐兴最后表示，“十四年积弊，不应当让三年任期来埋单。”

重审法庭给予了控辩双方充分发表意见的时间，下午4点55分，法庭宣布休庭，择日宣判。

夕阳红公寓内曾设衡阳市老年大学分校